Врегулювання правового статусу росiйсько-українського кордону: проблеми та перспективи

Офiцiйнi позицiї Києва та Москви стосовно врегулювання правового статусу росiйсько-українського кордону базуються на принципово рiзних баченнях: якщо українська сторона є прибiчником впорядкування кордону за iснуючими в свiтi полiтико-правовими стандартами, то РФ намагається зберегти переважно сурогатнi форми "домовленостей", якi вiддзеркалюють неповноту процесу правового оформлення державного кордону України.

Помiчене експертами пом'якшення позицiї України щодо питання остаточного мiжнародно-правового врегулювання українсько-росiйського кордону стало додатковим приводом для тверджень про "сповзання" зовнiшньої полiтики нашої держави на росiйську орбiту. Однак комплекс прикордонних проблем мiж двома державами настiльки значний i багаторiвневий, що у його врегулюваннi зацiкавленi обидвi сторони, незалежно вiд того, наскiльки реально Україна зблизиться з Росiєю. Йдеться лише про те, на яких умовах воно вiдбудеться, адже до останнього часу сторони декларували рiзнi пiдходи щодо ключових питань, зокрема – демаркацiї кордону, розмежування в Азовському морi та Керченськiй протоцi тощо. На жаль, основнi з наявних суперечностей мають принциповий характер i не можуть бути вирiшенi на компромiснiй основi, тобто – або угоди будуть пiдписанi на умовах, якi висуває одна з сторiн, або не будуть пiдписанi взагалi. Спробуємо окреслити наявну ситуацiю i "український" та "росiйський" варiанти виходу з неї.

1. Питання делiмiтацiї та демаркацiї українсько-росiйського кордону

Українсько-росiйський кордон – це колишнiй адмiнiстративний кордон мiж УРСР та РСФСР, i питання його облаштування, в тому числi й нормативно-правового, сторонам доводилося починати фактично "з чистого аркуша". Початкова позицiя України, якої вона тримається й тепер, полягала в тому, що усi її кордони мають однаковий правовий статус. Щоправда, остаточно прийняти пiд охорону 2292 кiлометри кордону з Росiйською Федерацiєю вдалося лише у сiчнi 1993 року, а його реальний статус i нинi вiдрiзняється вiд статусу захiдних кордонiв нашої держави (колишнiх державних кордонiв СРСР). Але Україна послiдовно вимагала, щоб в текст остаточних домовленостей були внесенi статтi, якi зобов'язували б сторони позначити кордон на мiсцевостi i встановити його режим.

Росiйське бачення проблеми врегулювання своїх кордонiв пiсля розпаду СРСР було дещо iншим. Згiдно з твердженням начальника мiжнародно-правового департамента Федеральної Прикордонної Служби РФ росiйськi кордони можна умовно видiлити в 3 групи, щодо кожної з яких iснують суттєвi вiдмiнностi в правовому врегулюваннi. По-перше – це колишнi кордони СРСР, по-друге – кордон РФ з країнами, якi не увiйшли до Союзу Незалежних Держав, i, по-третє – кордони з країнами членами СНД[1]. Щодо останнiх цiлком достатнiм вважалося обмежитися делiмiтацiєю кордону. Але навiть цей процес досить серйозно затягнувся, i в 1998-1999 роках вдалося лише в загальних рисах розмежувати лiнiї землекористування суб'єктiв господарюваннях в прикордонних областях Росiйської Федерацiї та України.

Україна намагалася ув'язати завершення процесу делiмiтацiї кордону iз пiдписанням Договору про дружбу, спiвробiтництво та партнерство з РФ (31 травня 1998 року), однак цим пожертвували заради полiтичної доцiльностi: проблема не знайшла вiдображення в договорi. Наступним чинником, який спонукав українських дипломатiв, були президентськi вибори 1999 року, але росiйська сторона проiгнорувала неофiцiйнi прохання узгодити основнi проблеми до цiєї дати. Особливо це стосується намагання демаркувати вже делiмiтованi дiлянки кордону.

Небажання навiть розпочинати демаркацiю кордону з Україною, однак, не означає, що Росiя хотiла б зберегти його повнiстю прозорим. Вiдмiнностi мiж декларацiями та практикою виявляються в тому, що, часто наголошуючи на проблемах жителiв прикордонних населенних пунктiв, роздiлених сiмей тощо, росiйськi посадовцi чiтко усвiдомлюють масштаб проблем, якi iснують у зв'язку, наприклад, з контрабандою. На тлi повiдомлень про епiдемiю ящуру для росiян актуальним є контроль харчових продуктiв, якi завозяться з територiї України. Iншою, болючою для росiйської сторони, проблемою є можливiсть проходу на українську територiю учасникiв збройного опору з Чеченської Республiки. цi та iншi моменти впливають на характер дiй Прикордонної служби РФ, яка готова до посилення режиму на кордонi де-факто, тодi як високi росiйськi посадовцi офiцiйно заперечують проти закрiплення його де-юре.

Надолужити явнi прогалини i брак правової бази в двостороннiх вiдносинах РФ намагається через структури СНД. В рамках Спiвдружностi пiдписано десятки документiв щодо прикордонних питань[2], однак Україна не приєднувалась до бiльшостi з них, оскiльки вони суперечать її внутрiшньому законодавству, передбачаючи можливiсть створення мiждержавних прикордонних формувань. Однак можна вiдзначити, що окремi проблеми росiйсько-українських прикордонних взаємин таки вирiшуються в рамках структури СНД: Ради командуючих Прикордонними вiйськами держав-учасникiв Спiвдружностi. ця Рада покликана оперативно реагувати на проблеми, що виникають у прикордонних вiдносинах i готувати вiдповiднi пропозицiї та документи для пiдписання президентам. Для України виявились цiлком прийнятними запропонованi на обговорення концепцiї про iнформацiйну взаємодiю прикордонникiв СНД та боротьбу з нелегальною мiграцiєю. Проте ефективнiсть взаємодiї була б вищою, якби вона доповнювала, а не пiдмiняла традицiйнi полiтико-правовi форми.

Таким чином, попри обопiльне усвiдомлення загроз, якi породженi неврегульованими кордонами, українська i росiйська позицiї щодо договiрного оформлення кордону залишаються фактично незмiнними з початку 90-х. При цьому Україна, всупереч логiцi, демонструє бiльшу готовнiсть поступатись своїми позицiями. Але можливi поступки України в питаннi демаркацiї кордону, зокрема, вiдкладення самого процесу на невизначений термiн, матимуть у перспективi негативнi наслiдки, оскiльки створять пiдгрунтя для бiльш серйозних претензiй з боку РФ.

2. Врегулювання проблеми статусу Азовського моря та Керченської протоки

Азовське море мало статус внутрiшнього моря СРСР. цей статус розповсюджувався i на Керченську протоку, оскiльки вона є єдиним морським шляхом для заходу iноземних суден в порти Азовського моря. Де-факто i пiсля розпаду Радянського Союзу нiхто не пiддавав сумнiву мiжнародно-правовий статус цього моря i протоки. Питання можливої змiни чи уточнення їхнього правового становища перейшло виключно в площину українсько-росiйських домовленостей.

Позицiя української сторони полягала, по-перше, в тому, щоб Азовське море отримало статус територiального моря i для Росiї, i для України. По-друге – має вiдбутися його чiтке розмежування i визначення виключних економiчних зон. По третє – статус Керченської протоки потребує окремого впорядкування.

Росiяни наполягали, по-перше, на пiдтвердженнi за акваторiєю Азовського моря та Керченської протоки статусу внутрiшнiх вод Росiї та України без їхнього розмежування i встановлення спецiальних позначень кордону. По-друге – на нерозривностi правового режиму Азовського моря та Керченської протоки. I, по-третє – на спiльному користуваннi мiнеральними та та бiологiчними ресурсами моря.

Суть протирiч вочевидь зводиться до того, що в разi проведення державного кордону по прямiй лiнiй мiж крайнiми точками з обох берегiв Азовського моря, Українi вiдiйде 2/3 його акваторiї. В разi ж подiлу акваторiї навпiл, морський кордон матиме ламану лiнiю, що суперечить мiжнароднiй практицi. Переговори щодо цих питань, якi спочатку велися в рiчищi загального переговорного процесу, виявилися настiльки складними, що постановою Уряду РФ вiд 15 грудня 1999 року була утворена спецiальна група для пiдготовки домовленостей по Азову. Судячи зi всього, окремо доведеться зупинитися на проблемi Керченської протоки, оскiльки вона торкається загального питання про територiальнi води обох держав: найбiльша ширина протоки – 15 кiлометрiв, а межа територiальних вод для кожної держави визначена в 12 морських миль (бiльше 19 км). Тобто, у цьому випадку потрiбне i чiтке розмежування, i спецiальна домовленiсть про режим протоки. В перспективi проблема може ускладниться наявнiстю мосту, побудову якого лобiюють проросiйськi кримськi полiтики.

Вiдповiдно до Конвенцiї ООН по морському праву (1982 р.) кожна держава має право встановити впродовж свого узбережжя та навколо островiв виключну економiчну зону шириною до 200 миль, яка вираховується вiд лiнiй вiдлiку ширини територiальних вод (моря). цей район розташований за межами територiальних вод, ширина яких зазвичай становить 12 морських миль. Нинiшня неврегульованiсть статусу Азова, включаючи вiдсутнiсть визначеної виключної економiчної зони, призводить до фактично безконтрольної господарської дiяльностi на ньому, у тому числi i браконьєрами з третiх країн (в основному – Туреччини). Врегулювання статусу Азовського моря сприяло б i бiльш ефективнiй боротьбi з мiжнародним браконьєрством.

Декларацiя про державний суверенiтет України проголосила територiльне верховенство України на всiй її територiї, включаючи внутрiшнi i територiальнi води. Правове оформлення суверенiтету України в цих зонах закрiплене в Законi про державний кордон України. Таким чином, у випадку, якщо буде збережено невизначений стан Азовського моря – Керченської протоки або Україна пристане на росiйськi пропозицiї по так званому "спiльному" використанню та контролю у цьому регiонi, виникне прецедент, що суперечитиме дотеперiшнiй українськiй позицiї щодо однакового статусу кордонiв на всiх його дiлянках.

3. Особливостi статусу Чорноморського флоту Росiйської Федерацiї в контекстi українсько-росiйських прикордонних проблем

Ситуацiя в Автономнiй Республiцi Крим, як в особливому прикордонному регiонi України, ще очiкує на комплексний аналiз. Однак ситуацiя, яка склалася навколо розташованого на пiвостровi Чорноморського флоту, унаочнює наслiдки як одностороннiх суттєвих поступок з боку української сторони, так i нечiткостей в уже пiдписаних документах.

Як приклад, можна назвати проблеми, що виникли з введенням в дiю Постанови Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 19 травня 1999 року "Порядку перетинання державного кордону України вiйськовослужбовцями, вiйськовими кораблями (суднами забезпечення) i лiтальними апаратами Чорноморського флоту Росiйської Федерацiї, який перебуває на територiї України". Спочатку дiю постанови призупинено (згiдно з постановою Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 9 червня 1999 року N 995), i вiдновлено iз змiнами i доповненнями лише 24 сiчня 2000 року (Постанова Кабмiну №120). Згiдно з вiдредагованою версiєю цього документу для перетину держкордону України (§7) командирам вiйськових кораблiв достатньо попередити про це українську сторону формально – за 72 години, але реально – за 1 годину до виходу в море, оскiльки в документi не вказано, що слiд розумiти пiд поняттям "екстренна ситуацiя". Тобто росiйськi вiйськовi та вiйськово-транспортнi судна та лiтаки фактично безперешкодно перетинають кордон України, абсолютно не рахуючись з можливими ускладненнями, якi можуть виникнути у цьому випадку для вiдповiдних українських служб.

Аналогiчнi прогалини мiстяться i в Угодi мiж РФ та Україною про статус i умови пребування Чорноморського флоту Росiйської Федерацiї на територiї України. Так, згiдно з статтею 13, пункт 2-й цiєї Угоди для осiб, якi входять до складу вiйськових формувань та членiв їхнiх сiмей, у випадку переведення до нового мiсця служби чи перебування, дозволено безмитне провезення невизначеного перелiку майна та товарiв широкого вжитку. це вiдкриває певнi можливостi для контрабанди чи вивозу культурних цiнностей. Проте найбiльш дивним виглядає стаття 15 угоди, що дозволяє перемiщення поза мiсцями дислокацiї груп вiйськовослужбовцiв ЧФ. Для цього потрiбне узгодження з неназваними компетентними органами України. Зважаючи на таку розпливчатiсть формулювань командування ЧФ впевнено заявляє, що тренування загону морської пiхоти в Кримських горах за 12 кiлометрiв вiд мiсць його дислокацiї не порушує домовленнiсь, оскiльки на цей рейд отримано дозвiл "компетентного органу" – одного з органiв мiсцевого самоврядування.

Таким чином, доводиться констатувати, що перебування в Криму, на пiдставi спецiальних домовленостей, ЧФ Росiйської Федерацiї, не тiльки суттєво ускладнює дотримання режиму Державного кордону України, але й призводить до закрiплення виняткового статусу росiйських вiйськових та членiв їхнiх сiмей стосовно особистого пересування та перемiщення цiнностей.

***

Українсько-росiйськi суперечностi з приводу договiрно-правового оформлення мiждержавного кордону цiлком вкладаються в загальне рiчище, в якому перебувають вiдносини мiж країнами. Ми виразно бачимо два взаємовиключних пiдходи: український, який полягає у необхiдностi мати загальноприйнятi у свiтi делiмiтованi i демаркованi кордони зi всiма сусiдами, i росiйський, що пропонує правове урегулювання проблеми на рiвнi сурогатних домовленостей або на пiдставi прецедентiв, що дiють в рамках СНД. Обопiльна зацiкавленiсть у врегулюваннi проблеми i реального контролю на лiнiї кордону, таким чином може трансформуватися або за першою моделлю, де практичний змiст буде адекватно юридично оформлено, або за другою, коли сторони досягатимуть певних не- чи напiвофiцiйних домовленостей та координуватимуть свою прикордонну полiтику, уникаючи оформлення кордону згiдно мiжнародних стандартiв. Поки що вiрогiднiшим видається останнiй сценарiй, що дозволяє активно спекулювати на рiзного роду iнтеграцiйнiй риторицi i неформально трактувати нинiшнi кордони як "тимчасовi".

[1] Найважливiшi з них такi: "Договор о сотрудничестве в охране границ государств-участников СНГ с государствами не входящими в Содружество" (26 травня 1996 року), "Договор об углубении интеграции в экономической и гуманитарной областях" (26 березня 1996 року), в рамках якого створено Спецiальну Раду по прикордонних питаннях, "Соглашение о взаимодействии пограничных войск – участников СНГ при возникновении кризисных ситуаций на внешних границах Содружества" (17 травня 1996 року).
[2] Границы России в конце второго тысячелетия// Пограничник. 1999, ноябрь. С.13 – 17.