Мiжнародна координацiя боротьби з незаконною мiграцiєю: Український контекст

Нелегальну мiграцiю визнано одним з найгострiших факторiв загрози безпецi у країнах Європейського Союзу. Внаслiдок свого географiчного положення та завдяки прозорому кордону з Росiєю Україна давно виконує роль транзитної країни, через яку проходять шляхи переправки мiгрантiв з країн Азiї до Захiдної та центральної Європи. Крiм того, завдяки щiльному контролю на захiдних кордонах i вiдсутностi реального механiзму повернення (реадмiсiї) затриманих осiб, Україна невпинно перетворюється у країну накопичення незаконних мiгрантiв. Задля ефективного включення в систему мiжнародних заходiв по запобiганню нелегальнiй мiграцiї необхiдно заповнювати прогалини в нормативно-правовiй базi, приводячи її у вiдповiднiсть до свiтових та європейських стандартiв.

В груднi 2000 року, на 51 сесiї Генеральної Асамблеї Органiзацiї Об'єднаних Нацiй було прийнято Конвенцiю проти транснацiональної органiзованої злочинностi та двох додаткових протоколiв до неї: "Про запобiгання та припинення торгiвлi людьми, особливо жiнками та дiтьми, i покарання за це" та "Проти незаконного ввозу мiгрантiв суходолом, морем i повiтрям". цим документом додатково пiдтверджено, що нелегальна мiграцiя безпосередньо пов'язана з транснацiональною органiзованою злочиннiстю, при чому такi її форми, як наркобiзнес, торгiвля людьми тощо, нероздiльнi з органiзацiєю нелегальних мiграцiй. У преамбулi до другого протоколу вказано, що потреба його прийняття у виглядi додатку до Конвенцiї проти транснацiональної злочинностi, була викликана насамперед тiєю обставиною, "що, не зважаючи на роботу, яка проведена на iнших мiжнародних форумах, не iснує унiверсального документа, в якому б були охопленi усi аспекти незаконного ввозу мiгрантiв та iнших, пов'язаних з цим, питань". Таким чином, вперше було прийнято документ, в якому запропонованi унiверсальнi засади для координацiї зусиль мiжнародної спiльноти щодо боротьби з незаконними мiграцiями. Попри те, що Україна ще не приєдналася до Конвенцiї, вона має враховувати закладенi в нiй норми як при пiдписаннi мiждержавних угод з цього питання, так i при внесеннi змiн до внутрiшнього законодавства. Найважливiшими проблемами, що виникають на цьому шляху, є наступнi:

1. Прогалини у кримiнальному законодавствi. В останнi роки Україна здiйснила низку iстотних крокiв у напрямку забезпечення кримiнального переслiдування осiб, причетних до органiзацiї незаконного переправлення осiб через державний кордон. Зокрема, 20 лютого 2001 року президент пiдписав ухвалений Верховною Радою Закон про внесення поправок до Кримiнального кодексу, згiдно якого органiзацiя незаконного переправлення iноземних громадян в Україну або управлiння цими дiями карається позбавленням волi строком вiд 2 до 5 рокiв або штрафом в розмiрi 350-500 неоподатковуваних мiнiмумiв доходу. Згiдно цього ж закону iноземець, що скоїв злочин на територiї України, може бути висланий за межi держави пiсля вiдбуття покарання [1]. Втiм Україна ще не здiйснила таких законодавчих заходiв, якi дозволили б визнати в якостi кримiнально переслiдуваних всю сукупнiсть умисних дiянь, спрямованих на органiзацiю незаконних мiграцiй. Статею 6 "Протоколу проти незаконного ввезення мiгрантiв:" пропонується визнати такими усi дiї, що здiйснюються з метою отримати прямий чи непрямий фiнансовий чи iнший матерiальний зиск з:
   1. незаконного ввезення мiгрантiв;
   2. створення умов для незаконного ввезення мiгрантiв;
   3. виготовлення фальшивих документiв на в'їзд/виїзд чи посвiдчення особи;
   4. придбання подiбних документiв чи володiння ними;
   5. надання будь-якiй особi, що не є громадянином вiдповiдної держави чи не проживає постiйно на її територiї, можливостi перебувати в цiй державi без дотримання необхiдних вимог, передбачених внутрiшнiм законодавством.

   Бiльшiсть з вищенаведених дiянь переслiдуються рiзними статтями Кримiнального кодексу, однак очевидною є потреба у внесеннi до кримiнального законодавства змiн та доповнень, якi б дозволяли комплексно пiдходити до проблеми. Значною мiрою це врахували автори нового Кримiнального кодексу, прийнятого Верховною Радою, однак залишаються певнi прогалини. Найбiльш складним є чiтке визначення вiдповiдальностi за створення умов для незаконного ввезення мiгрантiв. Так, як випливає з iнтерв'ю командуючого прикордонними вiйськами України [2], велика кiлькiсть незаконних мiгрантiв з азiйських країн прибувають на запрошення українських фiрм, котрi або самолiквiдовуються невдовзi пiсля прибуття запрошених, або вiдбуваються незначними фiнансовими покараннями за недотримання "Правил в'їзду iноземцiв" [3]. Таким чином, актуальним є визначення доцiльностi збереження практики лише адмiнiстративних санкцiй за дiї, пов'язанi з порушеннями правил щодо в'їзду iноземцiв.

   Iншою проблемою є визначення законодавчих заходiв щодо упередження використання транспортних засобiв (у тому числi й приватних) для перевезення незаконних мiгрантiв. Очевидно, цiлком виправданим є встановлення обов'язкової вимоги, до всiх комерцiйних перевiзникiв та приватних осiб, що перетинають кордони на власних транспортних засобах, виявити, що їхнi пасажири мають всi необхiднi для в'їзду чи виїзду документи. Щодо перших, в разi порушення цiєї вимоги, слiд передбачити санкцiї аж до позбавлення лiцензiї на право займатися перевiзницькою дiяльнiстю. Подiбна практика є в багатьох країнах, зокрема вона передбачена Шенгенськими угодами. Щоправда, Управлiння Верховного Комiсара ООН в справах бiженцiв неоднозначно ставиться до цього, вважаючи, що цi засоби можуть порушити права шукачiв притулку. Держави не повиннi карати перевiзникiв, що ввезли людину без дiйсних в'їзних документiв, але яка обгрунтовано просить надати їй статус бiженця. Таким чином, питання боротьби з незаконною мiграцiєю тiсно пов'язанi також i з приєднанням України до основних мiжнародних угод стосовно бiженцiв – Конвенцiї 1951 року та Протоколу 1967 року.

2. Неповна врегульованiсть питання про депортацiю незаконних мiгрантiв. Статею 18 "Протоколу проти незаконного ввезення мiгрантiв" передбачено, що однiєю з умов ефективної боротьби з незаконною мiграцiєю є згода кожної з країн сприяти поверненню та приймати без необгрунтованих затримок осiб, що стали об'єктами дiй, пов'язаних iз незаконною мiграцiєю. За умов, коли в України пiдписанi вiдповiднi угоди з її захiдними сусiдами (з Польщею i Угорщиною – 1993, Молдовою – 1997), однак вiдсутня подiбна домовленiсть з Росiєю, вона неминуче перетворюється на своєрiдний "вiдстiйник" незаконних мiгрантiв: затриманi в Польщi чи Словаччинi, вони передаються Українi, однак вiдправити їх до Росiї, навiть у випадках, коли доведено, що данi особи прибули до України саме з цiєї країни – неможливо. Iснує нагальна потреба пiдписання саме двосторонньої угоди з Росiйською Федерацiєю [4], оскiльки "Угода про спiвпрацю держав – учасниць Спiвдружностi Незалежних Держав в боротьбi з незаконною мiграцiєю" (пiдписана – 06.03.98 р. ратифiкована Верховною Радою 17.03.99 р.) не передбачає нiяких дiєвих механiзмiв для врегулювання даної проблеми. Статею 5 Угоди передбачено, що у випадку, коли незаконнi мiгранти прибули на територiю однiєї з Сторiн з територiї другої Сторони, то вони, за наявностi вiдповiдних доказiв про це, пiдлягають передачi останнiй. Але при цьому процедура передачi незаконних мiгрантiв здiйснюється згiдно з окремими домовленостями Сторiн в цiй галузi, а вони i донинi вiдсутнi. Щоправда, судячи з виступiв на зустрiчi мiнiстрiв юстицiї та внутрiшнiх справ "Великої сiмки" та РФ (27-28 лютого 2001 року) мiнiстра юстицiї Ю. Чайки [5], росiйська сторона не зараховує це питання до важливих чи першочергових, оскiльки вважає, що Росiя має достатню мiжнародно-договiрну базу з своїми сусiдами (i не тiльки), i саме безпосередньо з нею країни, до яких прямують мiгранти, мають домовлятися щодо координацiї зусиль в боротьбi з незаконною мiграцiєю.

   Отже, Україна, по-перше, має модернiзувати всi двостороннi угоди зi своїми захiдними сусiдами (в свiтлi перспективи їх вступу до Євросоюзу) i, по-друге, пiдписати вiдповiднi двостороннi угоди з Росiйською Федерацiєю та Республiкою Бiлорусь. Важливими i корисними залишаються також i передбаченi Угодою 1998 року заходи по узгодження мiграцiйного законодавства в країнах – учасницях СНД.

3. Неповнота мiжнародно-правових норм щодо окремих проблем, пов'язаних з незаконною мiграцiєю.
   1. Вiдсутнiсть законодавчого забезпечення протидiї незаконному ввезенню мiгрантiв по морю.

      Статею 8 "Протоколу проти незаконного ввезення мiгрантiв:" передбачено цiлий комплекс заходiв протидiї незаконному ввезенню мiгрантiв по морю. ця проблема лише на перший погляд видається не гостроактуальною для України. Попри те, що власне на її територiю морським шляхом проникає мiнiмальна кiлькiсть незаконних мiгрантiв, українськi судна неодноразово були задiянi в перевезенi мiгрантiв мiж портами третiх країн. Зокрема, у червнi чергове українське судно було затримане турецькими прикордонниками при спробi проходу через чорноморськi протоки – на ньому виявлено кiлька сотень нелегальних мiгрантiв з рiзних країн. Зважаючи на цi факти, Українi варто приєднатися до вимог, передбачених "Протоколом", а саме:

      1. Пiдписати вiдповiднi угоди щодо врегулювання питань, пов'язаних з дозволом на догляд суден пiд українським прапором у випадках, коли є обгрунтованi пiдозри щодо перевезення незаконних мiгрантiв.
      2. Врегулювати питання стосовно тих морських суден, що фактично є власнiстю українських юридичних осiб, укомплектованi українськими екiпажами, однак плавають пiд iншим прапором.

   2. Вiдсутнiсть цiлiсного комплексу домовленостей про видачу та взаємну правову допомогу з країнами далекого зарубiжжя, якi є кiнцевим пунктом незаконних мiграцiй.

      Поза конкретною проблемою (перевезення морем незаконних мiгрантiв) важливим є мiжнародне узгодження дiй по запобiганню незаконнiй мiграцiї, в якiй задiянi українськi громадяни – як безпосередньо органiзатори, так i власне мiгранти-нелегали. Особливо актуальним це питання стало пiсля затримання (травень 2001 року) в Мексицi групи українських громадян, якi органiзовували нелегальний в'їзд до США для вихiдцiв з України та iнших країн СНД. В майбутнiх домовленостях важливо передбачити спрощену процедуру для повернення незаконно вивезених людей на батькiвщину.

   3. Неповна врегульованiсть питання про спiвпрацю щодо запобiганню "торгiвлi людьми".

Вирiшення цього питання може частково зняти проблему незаконної мiграцiї українських громадян i залучення їх в країнах перебування до кримiнального бiзнесу. В українському випадку це, насамперед, сприятиме упередженню вивезення жiнок для роботи в секс-iндустрiї. Позитивним моментом слiд вважати, що введена до Кримiнального кодексу України в 1998 роцi стаття 124-1 визначає торгiвлю людьми, в категорiях, наближених до мiжнародної практики: "Вiдкрите чи таємне заволодiння людиною, пов'язане з законним чи незаконним перемiщенням за згодою чи без згоди особи через державний кордон України або без такого для подальшого продажу або iншої оплачуваної передачi з метою сексуальної експлуатацiї, використання в порнобiзнесi, втягнення в злочинну дiяльнiсть, залучення в боргову кабалу, усиновлення в комерцiйних цiлях, використання у збройних конфлiктах, експлуатацiя її працi" [6]. Однак слiд врахувати, що злочин торгiвлi жiнками з метою сексуальної експлуатацiї, його мотивацiя та складовi частини вiдрiзняються, наприклад, вiд торгiвлi дiтьми з метою усиновлення. Тому необхiдне уточнення i деталiзацiя визначень, що iснують в нашому законодавствi, особливо акцентуючи увагу на запобiганнi торгiвлi жiнками. Певним взiрцем для українських законодавцiв мають бути Гаазька Мiнiстерська Декларацiя (24-26 квiтня 1997 року) європейських рекомендацiй щодо ефективних заходiв по запобiганню та боротьбi з торгiвлею жiнками з метою сексуальної експлуатацiї та згадуваний додаток до Конвенцiї ООН 2000 року "Протокол про попередження i запобiгання торгiвлi людьми:".

Таким чином, українське законодавство, яке регулює питання запобiгання незаконнiй мiграцiї, потребує:

1. Систематизацiї i забезпечення єдиного пiдходу до формування мiграцiйного законодавства вiдповiдно до мiжнародної практики, зокрема – положень Конвенцiї ООН по боротьбi з транснацiональною злочиннiстю. це передбачає як доповнення вiдповiдних положень кримiнального та адмiнiстративного кодексiв, так i приєднання України до основних мiжнародно-правових положень про бiженцiв, права трудящих-мiгрантiв тощо. Попри серйознiсть проблеми слiд дотримуватися тiєї вимоги, що всiляко пiдкреслюється в додаткових протоколах – стосовно незаконних мiгрантiв не припиняють дiяти основоположнi права людини.
2. Реалiстичного пiдходу до заходiв по запобiганню мiжнароднiй мiграцiї. Насамперед, йдеться про те, що максимально жорсткий пiдхiд до цiєї проблеми (введення великої кiлькостi обмежень та формальностей стосовно в'їзду, наджорсткi недиференцiйованi покарання тощо) навряд чи є виправданим i зможе припинити об'єктивно обумовленi процеси мiграцiї. Бiльш ефективною є практика пiдписання мiжнародних угод з країнами, якi є вихiдною точкою мiграцiй та найближчими сусiдами, через територiю яких цi мiгранти прямують до Захiдної Європи. Можливо, потрiбна розробка домовленостей про спрощену процедуру видачi та правову допомогу по кримiнальних справах, пов'язаних з органiзацiєю незаконних мiграцiй.

3. Постiйного монiторингу змiн в мiграцiйному законодавствi iнших країн та мiжнародних угод з цього приводу. Зокрема, на нашу думку, неминучому приєднанню України до Конвенцiї ООН "Про боротьбу з транснацiональною злочиннiстю" (вiдкрита до пiдписання до 12 грудня 2002 року), має передувати пiдписання цiлої низки двостороннiх угод i внесення змiн до внутрiшнього законодавства.

[1] цi норми перенесено i до нового Кримiнального кодексу, що вступає в дiю з 1 вересня 2001 року.

[2] Пограничные войска Украины – гарант безопасности её рубежей// Пограничник содружества. 2001. №1. С.66-68.

[3] Згiдно з статею 5 "Правил": "Юридичнi i фiзичнi особи, якi приймають iноземцiв, забезпечують своєчасне роз'яснення їм прав, свобод i обов'язкiв, передбачених законодавством України, ведуть вiдповiдний облiк цих осiб, а також несуть вiдповiдальнiсть за своєчасне оформлення документiв на право їх перебування в Українi, пересування по територiї країни i виїзд з України пiсля закiнчення визначеного термiну їх перебування". Однак чiтко не визначено мiру вiдповiдальностi юридичних осiб за недотримання вимог цiєї статтi.

[4] У вже згаданому iнтерв'ю командуючого прикордонними вiйськами України стверджується, що 60-70 % нелегальних мiгрантiв прибувають в Україну з РФ поза пунктами пропуску, i як правило, в зонi вiдповiдальностi Сумського прикордонного загону.

[5] Мир против транснациональной организованой преступности// Закон и право. 2001. №3. С.6-9.

[6] З 1 вересня 2001 року набирає чинностi новий Кримiнальний Кодекс України, прийнятий Верховною Радою України 5 травня 2001 року. Новим Кодексом передбачена стаття 149 "Торгiвля людьми або iнша незаконна угода щодо передачi людини". Частина 1 цiєї статтi в дещо iншiй редакцiї фактично повторює змiст статтi 124-1 Кримiнального Кодексу Української РСР вiд 28 грудня 1960 року: "Продаж, iнша оплатна передача людини, а так само здiйснення стосовно неї будь-якої iншої незаконної угоди, пов'язаної iз законним чи незаконним перемiщенням за її згодою або без її згоди через державний кордон України для подальшого продажу чи iншої передачi iншiй особi (особам) з метою сексуальної експлуатацiї, використання в порнобiзнесi:" i т. д.